Proč nemůže Senát schvalovat ratifikaci Lisabonské smlouvy

1. Senát PČR požádal podle §  117b odst. 1^[2] zákona o jednacím řádu Senátu, §  71a odst.  1 a §  71d odst.  1^[3] zákona o  Ústavním soudu ve svém 379.  usnesení Senátu ze dne 24. dubna 2008 Ústavní soud o  přezkoumání souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem ČR podle čl. 87 odst.  2 Ústavy ČR - resp. ve  své předvídavosti rovněž výslovně podle §  71e^[1] zákona o Ústavním soudu.

2. Do vyhlášení nálezu podle §  71e zákona o Ústavním soudu - který je jediným závazným ustanovením zákona, upravujícím věcné náležitosti rozhodnutí nálezem v  případě posuzování souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem (což je podle jejího vyjádření mj. i názor Vlády) - bylo jednání o Lisabonské smlouvě v  Senátu přerušeno podle §  117b odst. 4^[2] zákona o  jednacím řádu Senátu.

3. Ústavní soud návrh připustil a zahájil v plénu řízení přezkumu souladu Lisabonské smlouvy s  ústavním pořádkem podle §  11 odst.  3 zákona o Ústavním soudu. Řízení uzavřel nálezem 446/2008 Sb. V tom Ústavní soud v bodu 12. potvrdil, že si je vědom, že Senát ve svém podání žádal i  o  rozhodnutí podle §  71e zákona o Ústavním soudu, nicméně nezmínil to ani v preambuli, ani v bodu 1. nálezu. Nález lze tedy nanejvýš respektovat striktně pouze v rozsahu, v jakém Ústavní soud ve  věci rozhodl - a především se jasně formálně ani věcně nejedná o rozhodnutí nálezem podle §71e zákona o Ústavním soudu^[4], o které žádal Senát.

4. Ústavní soud jasně dosud vůbec nerozhodl nálezem podle litery §  71e zákona o Ústavním soudu, a zjevně se při svém dosavadním rozhodování dosud ani plně neřídil §  71d odst.  3^[3] zákona o  Ústavním soudu a dokonce extenzivním výkladem za použití analogie s posuzováním jednotlivých ustanovení zákonů vydání jakéhokoliv rozhodnutí nálezem v  souladu s literou §  71e odst. 2 zákona^[4] o Ústavním soudu body 74.-77. a 123. svého nálezu 446/2008 Sb. v principu znemožnil^[5] (a jedná se možná mj. až o porušení čl. 9 Ústavy) - a to mj. prý z důvodu, aby prý umožnil další podání - což prakticky přinejmenším znamená, že 17 senátorů, 41 poslanců, či prezident by mohli ratifikaci Lisabonské smlouvy účinně blokovat dalšími podáními, což je - jak prezident předvídavě varuje již ve svém písemném vyjádření - absurdní a mimořádně nepraktické^[6].

5. Jednání Senátu o Lisabonské smlouvě je proto ze zákona podle §  117b odst.  4 zákona o jednacím řádu Senátu stále přerušeno - až dokud rozhodnutí Ústavního soudu nálezem nebude splňovat náležitosti nálezu podle §  71e zákona o  Ústavním soudu - a takové rozhodnutí je Ústavní soud povinen vydat podle §  71d odst.  2^[3] zákona o Ústavním soudu i bez dalších návrhů a bez zbytečného odkladu - Ústavní soud je §  71d a §  71e zákona o  Ústavním soudu jednoznačně vázán podle čl. 88 odst. 1 i 2^[7] Ústavy ČR (-i navzdory logice jeho zákonu o Ústavním soudu - potažmo Ústavě ČR - věcně i formálně jasně nekonformního výkladu v nálezu 446/2008 Sb.).

6. Dokud tak Ústavní soud neučiní, nebylo by v Senátu jednání a případné hlasování o souhlasu s  ratifikací Lisabonské smlouvy v souladu se zákonem^[8] o jednacím řádu Senátu - neboť soulad Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem - tak jak se o tom v podstatě shodně mluví v §  117b odst.  1/1 jednacího řádu Senátu, čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR a §  71d odst.  3 zákona o Ústavním soudu - dosud nebyl plně Ústavním soudem posouzen, tudíž ani nebylo vydáno žádané rozhodnutí nálezem podle §  71e zákona o  Ústavním soudu. -Je zřejmě nutné pro to, aby mohl Senát o souhlasu s  ratifikací smlouvy vůbec jednat a mohl pak případně schválit souhlas s  její ratifikací^[8] (ne věcně smlouvu samotnou - u nás parlament vůbec neschvaluje text smlouvy, ten schválila mezivládní konference - schvaluje souhlas s její ratifikací). A proto také zároveň - aby ji prezident mohl pak i  případně ratifikovat - musí Ústavní soud podle zákona o Ústavním soudu dospět k závěru, že "smlouva není v rozporu s  ústavním pořádkem", a na základě toho pak vydat explicitně nález, že její "ratifikace není v rozporu s ústavním pořádkem". -Zákon o Ústavním soudu přesně toto rozhodnutí ukládá, dojde-li Ústavní soud vůbec k  závěru, že smlouva není v  rozporu s ústavním pořádkem - jinak právo prezidenta ratifikovat ji (v  čl. 63 odst. 1 pís. b) Ústavy) vzhledem k ní vůbec nevzniká a nevzniklo by ani jen případným kladným rozhodnutím Senátu, neboť bez dalšího by stále platila ona překážka ratifikace v  čl.  87 odst.  2 Ústavy, odstranitelná pouze rozhodnutím Ústavního soudu, že ratifikace^[9] Lisabonské smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem. -O tom žádal Senát podle zákona rozhodnout, o tom stále trvá vážná pochybnost, a přesně takové rozhodnutí nálezem zná vůbec české právo v  předmětném přezkumu Lisabonské smlouvy - má-li být tato pochybnost spolu s onou překážkou odstraněna.

7. Dokud nebude v Senátu třípětinovou většinou přítomných senátorů vydán usnesením souhlas s  ratifikací - na což je vzhledem k podání Senátu nyní zjevně třeba rozhodnutí Ústavního soudu podle litery §  71e odst.  2 zákona o Ústavním soudu - nebude moci prezident Lisabonskou smlouvu podle Ústavy ratifikovat. A jestliže nebude v Senátu souhlas s  ratifikací Lisabonské smlouvy schválen v plném souladu se zákonem o  jednacím řádu Senátu, nebude se samozřejmě možné divit, když ji prezident neratifikuje - neboť bude moci mimo samozřejmě věcných politických či právních argumentů k  obsahu smlouvy argumentovat i tím, že: a)  souhlasu Senátu s ratifikací nebylo dosaženo v plném souladu se zákonem, ani b) nebylo určováno, zda je (celý) obsah Lisabonské smlouvy v souladu s  (celým) ústavním pořádkem, ani rozhodnuto, že s  ním (celý) není v rozporu, ani c)  především nebylo rozhodnuto, že i případná ratifikace Lisabonské smlouvy není v  rozporu s  ústavním pořádkem - a říci pak zcela oprávněně, že proto smlouvu ratifikovat nemůže.

Pokud by k takovémuto vývoji došlo, a prezident byl přesto politicky či dokonce právně nucen k  ratifikaci způsoby, které naznačují někteří opoziční prominenti, bylo by se lze - vzhledem k  naprosto zásadní podstatnosti změn, které by Lisabonská smlouva přinášela do vztahu České republiky i  ostatních zemí Evropy a jejích obyvatel k EU - důvodně obávat celkové destabilizace politické situace v ČR a velmi závažných důsledků podle mezinárodního práva^[10].

Odkazy k textu

[1] §71e zák. o Ústavním soudu: "Nález a jeho právní následky

          (1) Dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní smlouva je v rozporu s ústavním pořádkem, vysloví tento nesoulad nálezem; v nálezu uvede, se kterým ustanovením ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu.

          (2) Dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní smlouva není v rozporu s ústavním pořádkem, rozhodne nálezem, že ratifikace mezinárodní smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem.

          (3) Nález Ústavního soudu podle odstavce 1 brání ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než bude nesoulad odstraněn."

[2] §117b odst. 1/1 zák. o jednacím řádu Senátu: "Při jednání Senátu o mezinárodní smlouvě lze v rozpravě podávat tyto návrhy:

          1. návrh na posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem,"

          §117b odst. 4 zák. o jednacím řádu Senátu: "Byl-li přijat návrh uvedený v odstavci 1 bodu 1, přerušuje se jednání Senátu o mezinárodní smlouvě do nejbližší schůze následující po vyhlášení nálezu Ústavního soudu."

[3] § 71d zák. o Ústavním soudu: "Postup řízení

          (1) Jestliže o to účastník řízení požádá, Ústavní soud projedná návrh mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, a bez zbytečného odkladu.

          (2) Nebyl-li návrh odmítnut a nevzniknou-li v průběhu řízení důvody pro zastavení řízení, je Ústavní soud povinen návrh projednat a rozhodnout o něm i bez dalších návrhů.

          (3) Při rozhodování posuzuje Ústavní soud obsah mezinárodní smlouvy z hlediska jejího souladu s ústavním pořádkem."

[4] §71e odst. 2 viz. [1] Jelikož Ústavní soud nevydal takové rozhodnutí nálezem - tedy že ratifikace Lisabonské smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem, lze a contrario dovodit, že i jeho nález 446/2008 Sb. v právním smyslu vůbec není rozhodnutím, které by bylo lze vykládat tak, že Lisabonská smlouva není v rozporu s ústavním pořádkem - natožpak jako rozhodnutí o tom, že je s ním v souladu - a především v žádném případě ani jako rozhodnutí, že ratifikace Lisabonské smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem a nález 446/2008 Sb. v právním smyslu vůbec není rozhodnutím podle §71e zákona o Ústavním soudu. Pokud by ale případně Lisabonská smlouva byla přece jen v rozporu s ústavním pořádkem (což je mj. oficiální názor prezidenta z ústního slyšení u Ústavního soudu), Senát schválil souhlas s její ratifikací a prezident ji pod politickým tlakem ratifikoval - pak by zřejmě padla odpovědnost na jejich hlavu, která by mohla být v krajním případě nejen politického, ale i trestního typu.

[5] Ústavní soud takto rozhodoval s poukazem na to, že se per analogiam řídí principy pro posuzování zákonů a právních předpisů a jejich jednotlivých ustanovení, a ustálenou judikaturou v tomto smyslu a souvislosti zatížil navrhovatele povinností břemena tvrzení k jednotlivým ustanovením, které však zákon v souvislosti s posuzováním souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem vůbec nezná, avšak naopak jasně a explicitně definuje jak náležitosti samotného procesu posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem v §71d zákona (zejm. odst. 3) o Ústavním soudu, jakož i náležitosti rozhodnutí nálezem ve věci přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem v §71e zákona o Ústavním soudu (kterými se ÚS zjevně neřídil) - tedy v právním smyslu nutné náležitosti právě onoho rozhodnutí, na které pamatuje čl. 87 odst. 2 věta druhá Ústavy - a bez jehož vydání platí překážka ratifikace tam stanovená, stejně jako se zároveň v právním smyslu jedná o nutné náležitosti právě onoho nálezu, na který pamatuje §117b odst. 4 zákona o jednacím řádu Senátu, bez jehož vydání platí překážka jednání o souhlasu s ratifikací mez. smlouvy v Senátu stanovená tam.

Zákony mohou být shledány v rozporu s ústavním pořádkem v jednotlivých ustanoveních, a tato ustanovení býti pak i Ústavním soudem jednotlivě rušena podle čl. 87 odst. 1 pís. a) Ústavy ČR, resp. podle §70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. U mezinárodní smlouvy tomu tak není, protože vstupuje v platnost podle mezinárodního práva - a proto také byl vůbec ustanoven institut přezkumu mezinárodní smlouvy před její ratifikací odchylně od přezkumu jednotlivých ustanovení zákonů a jiných právních předpisů.

§70 zák. o ÚS, když se na něj člověk zadívá, je v podstatě prováděcím ustanovením pro náležitosti nálezu ve věci přezkumu zákonů a jiných právních předpisů a jejich jednotlivých ustanovení. Analogicky je pak §71e prováděcím ustanovením pro náležitosti nálezu ve věci přezkumu mez. smluv, kde se ale o jednotlivých ustanoveních nemluví a podtrhuje to §71d odst. 3), kde se mluví o "obsahu" mez. smlouvy - a celý ten §71d je už podle svého názvu jedním z specifických procesních ustanovení přezkumu mez. smluv, stejně jako je §71e už z názvu specifickým ustanovením upravujícím pak náležitosti nálezu. Použít tedy ze strany ÚS argumentaci per analogiam, na které vystavěl celou svou procesní argumentaci, je tedy snad dostatečně viditelně nezákonné i nelogické, protože výklad per analogiam nelze samozřejmě užít, existují-li pozitivní právní ustanovení, říkající něco jiného a v podstatě opačného, jakkoli obecně. -Ona obecnost ustanovení v §71d odst. 3 je totiž vzhledem k výše zmíněnému rozdílu mezi zákonem (a jeho jednotlivými ustanoveními) a mez. smlouvou jednoznačně záměrná, a Ústavní soud je jí každopádně vázán podle čl. 88 Ústavy.

Založit celou argumentaci způsobu procesu posuzování souladu mez. smlouvy s ústavním pořádkem na tom, že se postupuje podle judikatury pro posuzování jednotlivých ustanovení zákona - a že se tedy smlouva neposuzuje celá (a navrhovatel se zatěžuje břemenem tvrzení k jednotlivým ustanovením mez. smlouvy a dokonce se soud necítí vázán ani takovými specifickými tvrzeními dalších účastníků řízení, zejm. prezidenta) - by zcela vyloučilo možnost vydat kdy vůbec rozhodnutí podle litery §71e odst. 2 zák. o Ústavním soudu - protože kdyby se smlouva neposuzovala celá, tak by ÚS nikdy nemohl dojít "po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní smlouva není v rozporu s ústavním pořádkem", a tedy by ani nikdy nemohl vydat rozhodnutí nálezem, že "ratifikace mezinárodní smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem". A tím by byla (bez případné změny zákona a ústavního pořádku) ratifikace jakékoli mezinárodní smlouvy v ČR (u které by někdo požádal o přezkum jejího souladu s ústavním pořádkem) navždy vyloučena, protože pokud by výše zmíněný výklad per analogiam byl uznán, tak v takovém případě by nikdy nevzniklo právo prezidenta v čl. 63 odst. 1 pís. b) Ústavy smlouvu ratifikovat, neboť by bylo jednak vždy už negováno čl. 87 odst. 2 větou druhou Ústavy, a pokud by o přezkum požádal Senát - jako v případě Lisabonské smlouvy - tak by ani nemohl Senát už jednat o souhlasu s její ratifikací v plném souladu se zákonem. A ratifikace, je to, oč běží v obou případech, nikoli text smlouvy.

[6] Smlouva by mohla - mělo-li by se jít do zcela absurdních důsledků - být v ČR za daného stavu neratifikovatelná i proto, neboť plénum soudců nerozhodovalo o souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem v souladu se zákonem (§71d odst.  3 zák. o ÚS) - neboť "obsah" mez. smlouvy, o němž tam mluví zákon, je prakticky ještě více celistvý nedělitelný text, než ústavní pořádek samotný - u nějž však Ústavní soud jeho celistvost jednoznačně a opakovaně uznal - a rozhodlo nálezem 446/2008 Sb. poměrem 15:0, a při tom výkladem vyloučilo splnění náležitostí nálezu, které předepisuje §71e odst. 2 zák. o ÚS, za pomoci noetického argumentu, který však nebyl podložen jinak, než pouze kvantitativním rozsahem normy předkládané ke zkoumání, a tím v podstatě plénum deklarovalo svoji inkompetenci. Nepřítomnost jediného disentního hlasu dále zvyšuje podezření, že soud nerozhodoval v dobré víře, ale pod politickým tlakem, protože se zdá jen těžko uvěřitelné, že by si u Ústavního soudu nikdo nebyl vědom na jaké až samé hraně ústavnosti, nebo spíše už jasně za ní, proces posuzování souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem ČR i následné rozhodnutí jsou.

[7] Čl 88 Ústavy ČR:

          "(1) Zákon stanoví, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení a další pravidla o řízení před Ústavním soudem.

          (2) Soudci Ústavního soudu jsou při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem podle odstavce 1."

[8] Případné usnesení Senátu o souhlasu s ratifikací Lisabonské smlouvy by bylo zřejmě nezákonné, neboť by k němu za daného stavu došlo v rozporu s §117b odst. 4 zákona o jednacím řádu Senátu, kterým je Senát vázán podle slibu v čl. 23 odst. 3 Ústavy ČR. A především bylo by i nelogické, neboť účel přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem České republiky - tedy vyloučit možnost ratifikace mezinárodní smlouvy, která by byla s ústavním pořádkem České republiky v rozporu, jak buď svou literou nebo možnými důsledky její aplikace - pro který tento institut zákonodárce nepochybně uzákonil - zatím nebyl věcně naplněn v míře ani byť dostatečné (Ústavní soud zatím posoudil pouze osm ustanovení ze smluv o EU a ES novelizovaných Lisabonskou smlouvou - které takových novelizovaných ustanovení obsahují doslova stovky), a tento účel nebyl splněn byť ani i jen ve formálním souladu se zákonem o Ústavním soudu. Pokud by měl tedy nález Ústavního soudu být vykládán jako "otevření cesty" k ratifikaci Lisabonské smlouvy v České republice, jak to vykládají média a dokonce někteří právníci, byl by takový výklad v naprosto příkrém rozporu se skutečným účelem přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem - tedy zabránit ratifikaci mez. smlouvy, která případně s ústavním pořádkem v souladu není - a zároveň by se tak Ústavní soud zcela vyvazoval z odpovědnosti a povinností, které mu jasně ústavní pořádek České republiky ukládá. To jistě nelze připustit, neboť Ústavní soud je ústavním pořádkem i zákonem o Ústavním soudu (podle čl. 88 odst. 2 Ústavy České republiky) vázán, a je tak povinen rozhodovat v souladu s ním (jinak by v tomto případě velmi závažně porušoval čl. 9 odst. 3 Ústavy ČR). A jen pokud jsou náležitosti předepisované jím splněny v míře alespoň rozumné věcně a každopádně formálně, lze pak vůbec nález Ústavního soudu považovat za nález, o kterém hovoří §117b odst. 4 zákona o jednacím řádu Senátu. Jakýkoliv jiný nález Ústavního soudu lze nanejvýš považovat za nález ad-hoc - a nelze ho tedy považovat za dodržení podmínky pro projednávatelnost usnesení o souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy v Senátu PČR (Nález Ústavního soudu 403/2008 Sb. takovým nálezem v právním smyslu jednoznačně není.) To, jak sám Ústavní soud připouští a dokonce prý právě proto rozhodoval jak rozhodoval, může vést k dalším a dalším podáním, které by mohly ať už oprávněně, nebo čistě politicky za dané situace ratifikaci Lisabonské smlouvy v dohledném časovém horizontu v ČR prakticky zablokovat.

[9] Ratifikace mezinárodní smlouvy - jako je ta Lisabonská - je v právním smyslu jasně a pouze úkonem státu podle mezinárodního práva, který provádí prezident podle čl. 63 odst. 1 pís. b) Ústavy ČR za podmínky souhlasu obou komor parlamentu a vlády - a zřejmě nyní i za podmínky, že bude Ústavním soudem vydáno rozhodnutí nálezem podle §71e odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť jedině to by odstranilo překážku ratifikace v čl. 87 odst. 2 Ústavy. Náležitosti řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem - kde se má jednat v souladu s §71d odst 3 zákona o Ústavním soudu - jsou v právním smyslu jasně něco zcela jiného, než náležitosti samotného rozhodnutí Ústavního soudu nálezem - které jsou naopak upraveny v §71e zákona o Ústavním soudu. Jen po důsledném splnění obojího lze pak vůbec mluvit o vzniku ústavního práva prezidenta Lisabonskou smlouvu ratifikovat.

[10] čl. 51 Vídeňské úmluvy o smluvním právu: "Souhlas státu s tím, že bude vázán smlouvou, jehož bylo dosaženo donucením zástupce státu činy nebo hrozbami, je bez jakéhokoliv právního účinku" - proslýchá se, že právě slovo "donutit" použil jistý velmi vysoce postavený ústavní činitel v této souvislosti. A jak jasně vyplývá z Vídeňské úmluvy, pokud by to myslel vážně, pak by Lisabonská smlouva - vzhledem ke svému vlastnímu ustanovení v čl. 6 odst. 2 - mohla být až i anulována i kdyby nakrásně vstoupila v platnost. (Takže lze jistým pánům právníkům s jejich nekonvenčními návrhy jen vřele doporučit, aby opravdu výrazně zvolnili, protože případné anulování Lisabonské smlouvy by nepochybně znamenalo pro všechny tábory neporovnatelně horší důsledky, než kdyby byla Lisabonská smlouva definitivně smetena se stolu.)

© 2009 Jan Zeman